2016年10月发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》中最受关注的是：将在垃圾处理、污水处理等领域探索开展PPP模式强制试点，这一度引起了大家不同的反响。做出这样一个强制性的试点，无外乎表明在这两个领域当中，PPP模式是非常成熟的，效果非常好。
本文内容为作者在2017年9月28日第二届“中国PPP论坛”发言的部分内容，结合了作者在国内用PPP模式做的100多个垃圾焚烧发电和污水处理项目，与大家分享了其中的七大关键点，希望对大家有所启发和借鉴。
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王天义： 清华大学PPP研究中心主任、教授;中国光大国际有限公司总经理;联合国欧洲经济委员会PPP专家委员会委员
大家知道，去年10月，国务院几部委联合发布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，其中最受关注的是将在垃圾处理、污水处理等领域探索开展PPP模式强制试点，一度引起了大家不同的反响。做出这样一个强制性的试点，无外乎表明在这两个领域当中，PPP模式是非常成熟的，效果非常好。
接下来几分钟的时间，我想结合我们在中国用PPP模式做的100多个垃圾焚烧发电和污水处理项目，跟大家分享一下其中的几个关键点。
一是投资规模
基础设施和公共服务项目有大有小，大的有几百亿乃至千亿级投资规模，小的则只有百万甚至更少的投资规模。虽然全球不少国家对PPP项目投资规模下限做出限定，还没有一个国家对上限做出限定，但对现实PPP模式而言，规模太小不值得做，规模太大不太好做，适度规模才更容易成功。今年年初在英国财政部，英国PPP中心负责人James Bilingual 跟我交流时谈到：英国的经验，太大规模和太过复杂的PPP项目不太容易成功。前年在北京举办的中日论坛上，日本教授介绍到：日本全国现有500多个PPP项目，平均规模折合人民币在5亿左右，日本PPP项目成功率高达99%，这跟规模适度不无关系。回过头来看中国城市垃圾发电和污水处理项目，通常一个垃圾发电项目日处理规模在500吨到3000吨之间，一个污水处理项目日处理规模通常为5万吨到30万吨，按目前正常投资成本计算，垃圾发电项目和污水处理项目的平均投资规模在5亿元左右，是比较适当的投资规模，很多有实力的企业使用自有资金加正常银行贷款就可以实现有效投资，无需探讨过于复杂的其它融资形式。其实，如果企业连这个资金实力都没有，那就不要做这个领域的PPP项目了。
二是模式选择
体现政企合作关系的PPP模式不是单一模式而是模式集群，但各个国家、各个领域会有不同的模式偏好，中国在PPP概念14年正式引进之前，BOT、TOT就在城市污水处理以及高速公路等基础设施投资建设运营中得到了应用并取得不错的效果，所以在大规模推进PPP模式的今天，这两种针对增量和存量基础设施的模式，成为中国PPP特别是垃圾发电和污水处理项目的主打模式。BOT、TOT这两种模式，由社会资本方出资建设(或购买)并负责长期运营维护，同时解决了政府的两缺即“缺资金”和“缺效率”，既符合中国国情，又契合PPP的要义，即强调PPP模式中O(运营)的不可或缺性，而且经营期限大都在25到30年，得以体现长期稳定的伙伴关系。
至于其它国家，情形就有所不同，如新加坡政府选用的是DBOO模式，因为在新加坡政府看来，BOT模式项目存续期间资产所有权不够清晰，而DBOO也是由企业投资建设并拥有产权，只是期限到时政府与企业商定资产处置方式而不是无偿移交。日本政府则更多选用BTO模式，因为日本政府对重要而敏感的基础设施想在企业投资建成后第一时间拿回所有权，之后企业再按约运营。所以，国之不同，模式有别，新加坡的DBOO和日本的BTO都值得中国思考和借鉴。当然，中国过去更多BOT项目是社会资本独资，而现在更多BOT项目是政企合资但企业控股，政府出资入股有利有弊，意义不是很重大。
三是社会资本能力选择
PPP中政府对社会资本有三方面的能力要求：投资能力、建造能力和运营能力，最理想的社会资本是同时具备这三种能力。如果这样的社会资本稀缺，那就退而求其次，具有两种能力的社会资本，一是同时具有投资能力和建造能力，如大型建筑企业，但他们更适合做EPC、BT而不是PPP，因为他们没有运营能力也对运营不感兴趣;二是同时具有投资能力和运营能力，这类企业是很适合做PPP的，因为诸如垃圾发电、污水处理等PPP项目几十年的运营非常关键，运营(Operation)是PPP项目中必不可少的关键要素，而且由这类企业去外包建造业务，他们会从接续的运营角度去实施最有效的监管。如果企业只有一种能力，那由各自具有投资能力、建造能力和运营能力的三类企业联合设立SPV，共同运作PPP项目也不失为一种选择，但对于投资规模不是很大的垃圾发电和污水处理项目这种三合一的组合可能不是最佳选择，因为这会增加社会资本三方之间的合作成本以及政府的合作成本和监管成本。
四是物有所值
物有所值是当前中国PPP界争议很大的话题，支持者与反对者都挺多，我是物有所值的支持者。物有所值的价值和意义在哪里?其实道理很简单，政府做事做决策，总要思考、分析、研判一下，这事值不值得做?怎么做更好?不能做赔本买卖，尤其涉及公共利益的基础设施和公共服务又是二、三十年的长期合作与运营，PPP需要严肃与认真，而严肃与认真就部分体现在物有所值与财政承受能力两个重要概念和理念上。
物有所值能否精准测算不是问题的关键，问题的关键是政府要有这个价值意识和理念自觉，并努力找寻定性与定量相结合的测评方法。物有所值的意义还体现在，它是合理回报理念和机制的制约因素，因为如果项目回报过高，物有所值可能就是负数了，因为物有所值=政府单干时的全部成本(包括融资、建设、运营成本)-PPP模式下企业全部成本(融资、建设、运营成本)-企业利润，政府运作项目可以没有利润，但如果企业获取的利润高到足以超出政企成本之差，物有所值就成了负数。回到垃圾发电与污水处理行业，由于这是具有一定管理难度和技术要求的行业，企业在建设运营方面会表现出更高的效率。
美国环保部门的统计数据表明，城市这类环保基础设施无论建设还是运营，平均来说企业效率比政府效率高15—20%，或者说企业较政府会有15-20%的成本节约，我想这个结论应该适用于中国。
基于此，我们至少可以得到两点有价值的结论：一是合理回报应该低于此政企效率之差或成本节约，这既是竞争博弈的结果，也是物有所值的要求。二是如果政府通过有效的竞争机制选定了优秀的社会资本方，又设计了有效的激励约束机制，社会资本方始终表现出应有的效率但却始终只能获取低于政企效率差的合理回报(比如8-12%)，那我们就可以不用测评而得到物有所值的结论。这里不难看出，物有所值体现在几个要素的叠加效应：优秀企业、有效机制、企业效率与合理回报。反过来说，如果企业不优秀或者机制无效率或者回报太高，都不可能是成功的PPP。物有所值是测评出来的，更是选择、设计、合作与监管出来的。
(来源：清华PPP研究中心)
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