光大国际王天义：中国PPP，请理念先行！量力而行！简单易行！

中国PPP界对财政承受能力概念的认可程度远远高于物有所值，但对10%的上限要求有所争议。首先需要说明的是，财政支付能力和物有所值都是全球PPP界的重要概念，很多国家PPP政策规制中都对财政支付能力做出类似我国这样的上限要求。从大道理来说，政府之所以要做PPP，是因为政府缺钱(当然也包括缺效率，缺资金缺效率可以概括为政府失灵);而企业之所以愿意做PPP是因为可以赚钱，但只能赚取合理回报;政府在企业赚钱的状况下还要做PPP，那是因为政府觉得可以省钱，因为存在政企效率差异，也就产生了物有所值;企业在政府缺钱的情况下还敢做PPP，那是因为企业知道政府缺的是大钱而不缺小钱，变短期集中支付为二、三十年平滑支付之后，政府放大了年度化财政承受能力。所以，政府缺钱、企业赚钱、政府省钱、政府付钱(有钱)，关联着政府失灵、合理回报、物有所值、财政承受能力等一系列PPP的重要概念和价值理念。

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回到垃圾发电、污水处理行业，有人说，之所以适合或者要求强制做PPP，是因为它有比较好的现金流，而现实状况是：一是城市居民(部分地区已包括农民)是要交污水处理费的(含在自来水费中)，但基本不交垃圾处理费或交的很少;二是污水处理费及可能少许的垃圾处理费是由政府向居民收取而不是项目公司向居民直接收取; 三是很多城市政府并没有把收缴的污水处理费或垃圾处理费实行专款专用制度;四是政府向居民收取的污水处理费或垃圾处理费无法满足项目公司付费额，会形成支付缺口;五是通常由政府财政部门向项目公司实际支付污水处理费或垃圾处理费，存在政府补贴。所以，从道理上来说，污水处理项目实行的是使用者付费+政府补贴，而垃圾发电项目实行的基本上是政府付费，但从企业实际感受看，两者基本上都是政府付费。当然，垃圾发电项目，企业收入的大头来自中央支付的每度电0.65元的电价补贴。不过现在中央这个国补出现很大拖欠有违PPP的契约精神。正是由于垃圾发电项目收入的2/3来自中央电价补贴，污水处理费的2/3来自居民交付的处理费，所以城市政府财政支付压力不是很大，再加上环保监管力度的不断加大，绿水青山生态文明建设的普遍要求，都确保和强化了这两类PPP项目的财政支付安排和支付能力。但国家提出财政支付能力设限要求，地方政府认真算计、自我约束，避免发生支付问题和契约危机，也是必要和有益的。

六是合理回报

我个人认为，合理回报是PPP最核心的理念之一，因为它关乎社会资本的经济利益，也关乎民众的切身利益，关乎政府的支付能力与物有所值，也关乎社会的公平与效率。回报高了不行，低了也不成，唯有合理回报且是长期稳定的合理回报但又不是固定回报才能维护一个好的PPP状态，达到三赢佳境：政府、企业和民众，政府省钱、企业赚钱、民众受益。遗憾的是，几年来合理回报似乎并没有得到政府及社会的足够重视，以至于出现恶意低价竞争和恶意低价中标，其后果导致要么粗制乱造，要么偷工减料，要么二次经营，要么资源储备，都是不可以的。合理回报最终要体现为数字化的投资回报率，至少有两个参考值：一是应高于银行长期融资利率，否则项目对投资者没有吸引力;二是应低于政企效率差值，否则物有所值测评会有问题。根据前面所述，8-12%也许是垃圾发电和污水处理PPP项目的合理回报的建议区间。

现实中，显然不是政府承诺保证这区间的某个固定回报率，象银行贷款那样，因为PPP项目企业是投资而不是银行贷款。政府是在考量行业平均成本基础上通过招标竞争确定合理的单位垃圾处理费和污水处理费，以使企业获取合理回报，政府保的单位固定处理费而不是投资的固定回报率，这就有了激励相容的机制，企业通过技术创新和加强管理，提高效率降低成本，就可以获取处于合理回报区间内更高一点的回报，否则回报就要低一些。当然，还要建立风险分担、利益分享机制，特别是建立垃圾处理费、污水处理费依据价值指数变动适时调整的或简单或复杂的调价机制，使得合理回报长期稳定和可持续。

七是风险分担与利益分享

风险分担与利益分享是伙伴关系的应有之意，体现的是公平与效率。对某种风险让更擅长承担者去承担并获取相应回报，体现的是效率;某种利益让主要贡献者去分享，体现的是公平。在PPP实施原则中，都建议项目投资、建设以及运营方面的风险主要由社会资本方承担并获取合理回报，而外部政策、法律等方面的风险主要由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由政企双方共同承担。针对垃圾发电项目和污水处理项目，投资、建设、运营方面的风险的确由企业独家承担，但外部政策法律变化如前年实行的增值税政策调整以及最低处理量等风险由政府承担，保底量是很多垃圾发电项目和污水处理项目PPP协议的必要条款，但鉴于很多城市垃圾量充足且稳定增长，一些垃圾发电项目PPP协议中政府坚持取消保底量的条款，企业也只能不情愿地接受了。

还有，目前垃圾发电项目中央给予0.65元的电价补贴，现在有动意要调低这个国补，如果当真，这个风险也应该转由地方政府承担。地方政府如何承担外部风险?通常是通过调高单位垃圾处理费或污水处理费给予企业合理补偿，以维持其合理回报。而保底量机制通常是政府承诺项目投运后前几年内按递增式协议约定量而不是实际处理量支付处理费，维护企业的合理权益。

从中不难看出，PPP不是完全市场化的机制，它讲的不全是严格的法理，还有浓浓的情理。

重要的事情说三遍，针对中国PPP，我也有三句重复不止三遍的话：中国PPP，请让理念先行;中国PPP，请量力而行;中国PPP，请简单易行。