罗平：实施巴塞尔协议的几个没有想到

编者按：9月16日，在中国人民大学举行的中国金融风险管理发展高级研讨会暨巴塞尔协议三十周年和金融危机十周年高级研讨会上，原中国银行业监督管理委员会培训部主任罗平以“实施巴塞尔协议的几个没有想到”为题发言，发言内容整理如下：

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原中国银行业监督管理委员会培训部主任罗平发言

巴塞尔协议是提高银行体系稳健性的重要监管制度，是巴塞尔委员会最为世人瞩目的工作。通过制定巴塞尔协议，巴塞尔委员会确定了自己作为银行监管国际标准制定者的地位。中国实施巴塞尔协议以2009年划线分为两个阶段，一是加入巴塞尔委员会之前，二是加入巴塞尔委员会之后。前一阶段的主要特点是，中国自觉自愿地实施巴塞尔协议，可以考虑国情，对其内容进行调整，比如不承认三级资本，在主权外部评级为BBB时，规定对中国政府债权的风险权重为零等等。后一阶段的主要特点是作为委员会成员国，中国要履行成员国义务，要和发达国家一样按既定的时间表不折不扣地实施巴塞尔委员会制度的各项监管规则。回顾过去十几年我国实施巴塞尔协议走过的道路，我有几点感触，可以概括为几个没想到。

one

没想到巴塞尔协议对我国银行业的影响如此之大。一是中国版本的巴塞尔协议一出台，就成为银行审慎监管制度的核心，并作为国有银行注资和来后上市的标杆。二是实施巴塞尔协议大大提升了我国银行的风险管理水平。在此需要指出，巴II的作用远远大于巴III（巴III对发达国家影响大，比如由于实施巴III英国银行的资本充足率比危机前提高了10个百分点）。巴II突出了资本监管的风险敏感度，鼓励银行建立量化信用风险的内部评级体系，把风险管理与资本管理和监管紧密联系在一起，允许采用高级方法计量资本的银行少计提一些资本。我国大型银行积极响应，已经建成符合高级法的资本计量体系和管理体系。大型银行的带动下，许多中小银行也积极跟进，我国整个银行业的风险管理水平显著提升。

two

没想到巴塞尔协议会变得如此复杂。巴III不同于巴1和巴II，已经不是资本协议，而是全球范围内提高银行和银行体系稳健性的监管框架，其中包括了流动性监管和解决全球系统重要性银行大而不倒的一系列监管措施。单是巴III修订后的市场风险资本规定就有126页。2011年以来，巴委员会公布的巴III相关的监管制度共有47项，目前还没有中文译本。

以前，巴塞尔委员会（2011年）讲，巴III是针对发达国家大银行的观点是错误的。巴III适用于所有银行，不管一国的经济发展水平如何，不管一家银行的复杂程度如何。但是现在巴塞尔委员会，特别是发达国家成员带头讲，巴III就是针对成员国的国际活跃银行。但即便同样是国际活跃银行，针对4041项资本报表内容，我国大型银行能够填写的内容只有1467项，占比36%。资本监管制度的复杂程度由此可见。

three

没想到发展中国家实施资本协议难度如此之大。我国从2004年开始正式实施资本监管，比发达国家落后１６年。2009年加入巴塞尔委员会以后，我国必须与发达国家齐头并进。作为发展中国家，我们面临的困难来自两个方面。第一，我国审慎监管的基础不够牢固。实施资本监管制度要建立在比较完善多项监管基础制度上。银监会曾提出监管四部曲，即：准确分类，拨备充足，做实利润和资本达标。这几项内容内在联系密切，一环套一环，资本达标是最后一项。然而，去年IMF在金融稳定评估报告中严厉地提出，我国对外布的不良贷款率没有充分反映资产质量。据此提出我国商业银行的资本充足率应提高1-2个百分点。在此，IMF没有涉及贷款损失准备金，这可能是因为准备金并不反应抵御风险的能力，准备金是用于覆盖预期损失，而且准备金的计提透明度不够高。客观地讲，在不能保证贷款分类准确的情况下，资本达标就是一句空话。比如，按照90天逾期贷款一率列入不良新的监管要求调整后，某些农商行已经接近资不抵债。

第二，我国银行监管工作的重点不同于与发达国家。近期我们强化监管的主要内容是“三三四十”，既不是提高资本质量和资本规模，也不是降低计算风险加权资产的差异性，提高资本充足率的可比性。（巴委员从2011年开始检查成员国巴III的实施情况，检查分三个部分，一是制度出台的时间性，二是国内制度与巴III的一致性，三是计算出的风险加权资产的合理性。仅仅就第一项内容而言，）根据巴塞尔委员会今年有关巴III执行情况检查报告，2022年前我国应该出台巴III的监管制度共有22项，其中6项制度已经落后应该出台的时间表。这表明我国实施巴III的进程在放慢，但这不会对我国银行体系的稳健性带来什么负面影响。

four

没想到结合国情实施巴III如此困难。到底是按巴塞尔委员会的既定时间表全面不折不扣地实施巴III，还是对于这一欧美相互妥协和平衡的产物，一副适用于欧美的洋药方，因地制宜，不简单地采取拿来主义。如何确定中国实施巴III的总体战略，有关这一问题的讨论，今天仍在进行。

其实，实施巴III都要结合国情，所有成员国家，都面临同样的问题。然而，巴委员会的观点，巴III最低标准，成员国可以在此基础提出更加严格规定。所以，讲结合国情，原则上只能从严，不可宽松。具体到我国，《商业银行资本办法管理（试行）》规定了高于巴III的杆杆率要求。《商业银行流动性风险管理办法》对合格优质流动性资产提出了更为严格的要求。这种结合国情的方法，符合巴塞尔委员会的要求。但是，按照这一从严的思路，将地方政府债券20%的风险权重下调0%，等同我国主权的风险权重，则很难具备可操作性。另外，我国主权的外部评级从AA-下调到A+。在这种情况下，是否应保持0%的风险权重，也是一个值得讨论的问题。此对，巴委员会巴III实施工作检查小组也曾表示关注。

five

最后一个没想到，就是这次机构改革将拟订（重要性法律法规草案和）审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。我想这里应该是涉及到审慎监管基本制度包括了资本监管制度。经过多年努力，银监会形成一个研究资本监管的专业团队，从事规制的监管人员初步读懂了巴塞尔的天书，接上国情的地气。真心希望，这次机构改革切实做到监管资源高水平的重新组合，人材不流失，专业水准不下滑。

做好规制工作并非易事。日前，已有央行官员对监管政策提出批评，认为“我国的监管政策体系不断完善，部分监管政策违背了市场规律，导致市场主体激励混乱。”随着拟定审慎监管基本制度的职责划入央行，确保出台高质量的监管政策，今后就靠央行的亲力亲为了。