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中国在欧盟能源领域投资的动机、安全威胁和地缘政治影响——以CDP Reti收购案为例


  《职业经理人周刊》   猎头班长v微博   微信:AirPnP   2023/2/28
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作者:Miguel Otero-Iglesias,埃尔卡诺皇家研究所高级分析师和IE全球和公共事务学院教授;ManuelWeissenegger,欧洲中央银行气候和环境风险主管。

源:Miguel Otero-Iglesias & Manuel Weissenegger, “Motivations, security threats and geopolitical implications of Chinese investment in the EU energy sector: the case of CDP Reti,” European Journal of International Relations, Vol. 26, No.2, 2020,594-620.

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关键词:中国;对外直接投资;投资审查;欧盟;意大利;能源

导读

近年来,中国在欧洲的对外直接投资激增,这些投资引起了许多欧洲国家对本国国家安全的担忧。本文作者以中国国家电网有限公司2014年对意大利CDP Reti公司股份的收购为例,对其投资动机、安全威胁以及潜在地缘政治影响进行了评估。从该案例出发,本文分析了可再生能源新形势下的能源地缘政治,指出国际资本关系构筑的影响力成为了能源互通的新层次,这种地缘政治影响在未来也可能导致间接的国家安全问题,乃至欧盟安全问题。

外商直接投资与国家安全

为辨析案例中的中资收购是否对意大利的国家安全造成威胁,本文采用了一个检验外资对国家安全影响的框架:

威胁一:拒绝提供对经济运行至关重要的货物或服务。目标企业对其东道国的关键商品或服务的供应至关重要,收购该企业将使东道国依赖控制这些商品或服务的外国实体。威胁出现的两个条件是:(a)该货物或服务对经济运行至关重要,(b)扣留该货物或服务、或对其供应附加条件是现实可行的。

威胁二:泄露敏感技术。投资者母国获得的技术或知识可用来损害东道国的国家利益。由于技术知识的流出在收购中是不可避免的,因此该威胁是否存在主要取决于(a)相关技术已经具备何等程度的可获性,以及(b)该收购是否对外国政府获得该技术具有决定性意义。

威胁三:渗透、间谍活动与破坏活动。收购使投资者和/或其母国能够渗透、监视或破坏东道国经济的关键部分。该威胁的确认关键在于外国政府是否可以利用收购来进行秘密间谍活动或破坏活动——如果可能性存在,人们就会产生忧虑。

在欧盟层面,根据欧盟外商直接投资审查条例规定,成员国负责维护自身国家安全,不需要建立外商直接投资审查制度。然而,如果欧盟委员会认为某一笔外国投资可能会对安全或公共秩序造成影响,从而影响属于欧盟利益的项目或计划时,它可以发表意见,有关成员国必须最大程度地考虑委员会的意见。跨欧洲能源网络属于上述涉及联盟利益的项目,其中就包括了本文案例中的电网。在国家层面,意大利已设立了外资审查机制,这一机制规定政府可以对具国家战略意义的公司的某些交易行使所谓的“黄金权力”。在能源领域,政府可以否决有关战略资产的决定,或对非欧盟主体的公司的收购施加条件,甚至能在特殊情况下反对这种投资。国家电网就是相关的战略资产之一。

能源发展及其地缘政治影响

从地缘政治角度对国际能源关系的传统解读充满新现实主义色彩,这种思想主要关注对油气资源供应的争夺以及与之相关的大国博弈。然而,可再生能源的发展也催生了新的地缘政治解读——供给端的地缘政治影响减弱,技术、输电线、稀土、专利、政策、储能、调度能力等因素的重要性提高。根据学者们的思维实验,如果全世界都只使用可再生能源,电力就会成为主导的能源载体,因为可再生能源更易转化为电能。而电网可以影响域内电流,从而左右能源市场,因此会成为极具战略意义的资产。权力中心将从能源供应方转移到能源分配方。

电网成为国际能源关系的焦点将产生两个后果:第一,洲际能源运输的安全问题不再重要,例如传统的运油航道问题,取而代之的是基于“电网共同体”的区域内地缘政治;第二,电网的所有权与管理权将成为权力斗争的重点,其中关键的问题是“谁来为项目提供融资”。鉴于中国在“一带一路”框架下提出的“全球能源互联网”倡议,及其在南美、非洲、欧洲80多个项目中的投资,上述关键问题的讨论更具意义。

案例:2014年中国国家电网有限公司收购意大利CDP Reti公司股份

2014年11月,意大利CDP集团宣布转让CDP Reti公司35%的股份给中国国家电网公司的全资子公司国家电网欧洲有限公司(SGEL)。这项投资标志着中国的国有独资企业进入了意大利国家电网。CDP Reti通过其子公司(主要是Terna、Snam和Italgas)运营意大利的电力和天然气基础设施。其中,Terna运营并拥有99.6%的意大利国家高压电力传输网,是世界上最大的电力运营商之一;该公司还负责建设、运营意大利-黑山互联网络,这使其有可能控制从巴尔干到中欧的可再生能源传输。CDP Reti及其子公司的业务性质本可以触发意大利政府对SGEL的收购行使“黄金权力”,但是意政府并未这样做。

根据股东协议,SGEL拥有对CDP Reti及其子公司广泛的公司治理权利;SGEL有权提名CDP Reti公司董事会五名成员中的两名,SGEL还可以提名三个子公司的董事会成员;某些特定情况下的董事会决议必须得到SGEL提名的至少一位董事的同意。但是中国投资者也承诺在CDP Reti的业务可能与SGEL存在利益冲突的情况下,放弃获取有关信息、文件,放弃参加三大子公司与该业务运营的有关工作,由SGEL提名的董事会成员也不参加相关的董事会会议。此外,未经CDP集团事先书面同意,SGEL不能购买三大子公司的任何股份。本文根据上述情况,对该收购的动机、安全威胁与地缘政治影响进行了如下分析:

(1)该收购是否具备盈利动机?

具备。根据其财务报表,CDP Reti每年发放金额可观的股息且预期稳定,因此可以推断中国投资者对其股份的收购是具备盈利动机的。但对投资回报的预期是否构成此次收购的唯一原因需要进一步的检验。

(2)该收购是否对意大利国家安全造成威胁?

根据第一部分提出的框架,本文对该案例可能对意大利国家安全造成的威胁进行了逐一检验:

威胁一:虽然CDP Reti的子公司垄断了意大利的电网市场,对意大利的经济运行至关重要,但是由SGEL提名的董事并不能直接控制公司,也不能担任负责运营事务的首席执行官或主席。此外,未经CDP Reti事先书面同意,SGEL不能购买其三个子公司的任何股份。因此,中资不具备直接控制或中断意大利电网的能力,威胁一不成立。

威胁二:本案例中涉及的敏感技术主要是CDP Reti旗下子公司Terna重点发展的智能电网。智能电网的运行与操控依赖信息、通信技术,并且不断收集消费者的数据。拥有意大利以及部分欧洲电网运行机制的机密信息可能导致对其的网络或物理攻击,智能电网技术因此具有敏感性。然而,中方获取相关机密信息的法律环境是很严苛的:《意大利民法典》规定非执行董事会成员无权单独检阅公司文件或直接向公司的员工索取文件;CDP Reti的股东协议也规定SGEL提名的董事会成员要放弃获取与SGEL的潜在利益冲突的有关信息和文件。另外,作为世界上最大的公共设施公司,中国国家电网公司对CDP Reti的收购应该并非其获取智能电网技术的唯一渠道。综上,威胁二至少当前未实现。

威胁三:由于SGEL提名的董事会成员不负责运营事务,他们开展渗透、间谍活动与破坏活动的现实可能性几乎没有。根据CDP Reti的公开信息,这些董事会成员也并不负责监督公司敏感部门的人才招聘。因此,威胁三也并未实现。

由于未通过上述三项对国家安全产生威胁的检验,中国国家电网公司对CDP Reti公司的股份收购并未对意大利的国家安全造成现实的威胁。

(3)收购是否会产生地缘政治影响?

虽然该收购并未对意大利的国家安全造成现实的威胁,但它确实会在可再生能源越发重要的未来带来地缘政治影响。抛却开中国国家电网公司与中国政府的密切关系、CDP Reti公司在意大利电网市场的事实垄断地位,为该笔收购赋予地缘政治色彩的是其为SGEL提供了影响CDP Reti集团决策的力量。即使SGEL并没有对CDP Reti的直接控制权或否决权,但其至少在以下两方面对后者施加重要影响:

第一,根据CDP Reti的公司章程,达到某些财务标准的投资计划需要至少一名SGEL提名的董事会成员同意,这使SGEL以及中国对意大利电网的主要投资项目有相当大的影响力。

第二,意大利法律规定每个董事会成员都可以要求主席将董事会讨论的具体事项纳入议程。因此,SGEL在CDP Reti集团的董事会成员有权要求将辩论内容(如投资项目)列入每次董事会的议程。并且,在投资项目可能带来经济收益的情况下,首席执行官不能随意否决投资计划,否则可能会担责。虽然没有形成直接的决策权,但这赋予了SGEL与中国拟定意大利国家电网投资议程的权力,从而对其产生实质影响。

中国已拥有对意大利电网电网及其管理的部分决策权与影响力,投资项目的融资也因此可能成为中国行使影响力的一种手段。由于电网跨越国界,这种交易也会在欧洲引起反响,并将间接影响欧盟配电系统的基本决策。此外,本文作者还认为,SGEL凭借对意大利电网投资议程的拟定权,可能会在未来通过“后门”部署可用于破坏、监视的中国设备。

结论

本文认为中国国家电网公司对意大利CDP Reti公司的股份收购具有充分的盈利动机;根据外国投资的国家安全威胁检验框架,这笔收购也并未给意大利的国家安全带来现实性的威胁;但这笔收购使中国投资者可以框定意大利国家电网的管理、发展的议程,由此对其施以重要的地缘政治影响力,这在可再生能源发展、电力运输重要性增强的时代更具意义。基于本案例,本文提出:在能源基建项目上的国际投资构筑了一种新型能源互通,这种互通不是基于设施的物理联通,而是基于不同国家在他国基建项目中的股份持有关系。当外国投资来自于一国国企时,如果投资条款允许,投资国政府会对被投资企业施加影响,这种影响不一定是直接的控制形式。如果被投资企业是东道国的电网垄断企业,那么投资国对被投资企业的影响将会转化为对东道国电网发展的影响。

词汇积累

外商直接投资

Foreign Direct Investment (FDI)

投资审查

Investment Screening

对外直接投资

Outbound Foreign Direct Investment (OFDI)

国有企业

State-owned enterprise (SOE)

跨欧洲能源网络

TransEuropean Networks for Energy

全球能源互联网(中国)倡议

Global Energy Interconnection (GEI) Initiative 

译者:邱镜霖,国政学人编译员,澳门大学社会科学学院欧洲研究专业硕士研究生。

校对 | 何伊楠 黄紫蓝

审核 | 施榕

排版 | 闫珂菲

本文为公益分享,服务于科研教学,不代表本平台观点。如有疏漏,欢迎指正。

(来源:国政学人 企鹅号)


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